Próxima sesión: sábado 31 de octubre del 2015.
PROPÓSITO:
EXPLICAR EL DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN Y LAS POLÍTICAS PÚBLICAS
ACTIVIDADES:
1.HACER LECTURA DEL TEXTO (Lectura complementaria) Y PREPARARA LA RELATORÍA.
2. Lectura complementaria:
OTROS
MEDIOS EMPLEADOS POR LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA.
El Departamento Nacional de
Planeación (DNP) de Colombia se origina en 1958, mediante
la Ley 19 de
1958, que crea el Departamento Administrativo de Planeación y Servicios
Técnicos y el Consejo Nacional de Política Económica y Planeación.
Posteriormente toma su nombre actual y
sus principales funciones desde la reestructuración realizada en 1968.
Esta entidad es un organismo técnico
asesor del Presidente de Colombia, en el marco de la Constitución de 1991, y define "operativamente" e
"impulsa la implantación de una visión estratégica" del país en los campos
social, económico y ambiental, a través del "diseño, la orientación y
evaluación de las políticas públicas" colombianas, el "manejo y
asignación de la inversión pública", la "definición de los marcos de
actuación del sector privado", y la "concreción" de las mismas
en planes, programas y proyectos del Gobierno de Colombia.
A nivel institucional del estado
colombiano, el DNP es un Departamento Administrativo que pertenece a la Rama Ejecutiva del
poder público, cabeza del Sector Planeación, y depende directamente de la Presidencia de la
República1 2
Actualmente el Director General del DNP
es Simón Gaviria Muñoz, economista con énfasis en Matemáticas y Econometría y
Ciencia Política de la Universidad de Pennsylvania, egresado del Programa de Alto
Gobierno, Escuela de Gobierno “Alberto Lleras Camargo” de la Universidad de los
Andes y anteriormente Representante a la Cámara por Bogotá entre 2007 y 20143
¿Qué es el Plan
Nacional de Desarrollo?
Antecedentes
Es el documento que sirve de base y
provee los lineamientos estratégicos de las políticas públicas formuladas por
el Presidente de la
República a través de su equipo de Gobierno. Su elaboración,
socialización, evaluación y seguimiento es responsabilidad directa del DNP.
El PND es el instrumento formal y legal
por medio del cual se trazan los objetivos del Gobierno permitiendo la
subsecuente evaluación de su gestión. De acuerdo con la Constitución política
de Colombia de 1991 en su artículo 339 del Título XII: "Del Régimen
Económico y de la
Hacienda Pública ", Capítulo II: "De los planes de
desarrollo", el PND se compone por una parte general y un plan de
inversiones de las entidades públicas del orden nacional.
En la parte general se señalan los
propósitos y objetivos nacionales de largo plazo, las metas y prioridades de la
acción estatal en el mediano plazo y las estrategias y orientaciones generales
de la política económica, social y ambiental que serán adoptadas por el
gobierno.
Por otro lado, el plan de inversiones
públicas contiene los presupuestos plurianuales de los principales programas y
proyectos de inversión pública nacional y la especificación de los recursos
financieros requeridos para su ejecución y, sus fuentes de financiación
El marco legal que rige el PND está
consignado dentro de la Ley
152 de 1994, por la cual se estableció la Ley Orgánica del Plan
de Desarrollo. Ésta incluye, entre otros, los principios generales de
planeación, la definición de las autoridades e instancias nacionales de
planeación y el procedimiento para la elaboración, aprobación, ejecución y
evaluación del Plan Nacional de Desarrollo.
DEFINICIÓN
El Plan Nacional
de Desarrollo es la base de las políticas gubernamentales de los presidentes de Colombia.
Liga las propuestas de
campaña de los aspirantes a la presidencia de la República con su gestión durante los
cuatro años de gobierno. Para ello la Constitución y la Ley han
ordenado la práctica de la planeación en Colombia.
En tal sentido, la base del Plan, del presidente electo, son las propuestas de
campaña presentadas ante la Registraduría
Nacional del Estado Civil en el momento de su inscripción como candidato,
conocidas como el programa
de gobierno. Adicionalmente, dicho marco legal también vincula la participación de
diversos sectores de la Sociedad Civil por medio del Consejo Nacional de
Planeación para la elaboración del mismo. De esta manera
el Plan Nacional de Desarrollo es el instrumento legal por
medio del cual se dan a conocer los objetivos de gobierno del presidente de
Colombia y su gestión, y además, permite evaluar sus
resultados.
Funciones del DNP relacionadas con el PND
El Departamento Nacional de Planeación
se constituye como la unidad rectora de planificación en el país, razón por la
cual debe dirigir el proceso de formulación del Plan Nacional de Desarrollo, y
coordinar la inclusión de los comentarios pertinentes por parte del Consejo
Nacional de Planeación, el Consejo Nacional de Política Económica y Social
-Conpes- y demás actores de la sociedad civil.
Así mismo, el DNP debe desarrollar las
orientaciones de planeación impartidas por el Presidente de la República y coordinar el
trabajo de formulación del Plan Nacional de Desarrollo con los ministerios,
departamentos administrativos y entidades territoriales.
Una vez presentado el Plan Nacional de
Desarrollo al Congreso de la
República a través del Ministerio de Hacienda y Crédito
Público; el DNP coordina la ejecución, el seguimiento y la evaluación de
gestión y resultados del Plan.
Para tal efecto, el DNP, debe aprobar
las metodologías para el diseño, el seguimiento y la evaluación de las
políticas, los programas y los proyectos contenidos en el Plan Nacional de
Desarrollo y las metodologías para la identificación, formulación y evaluación
de los proyectos financiados con recursos nacionales.
De manera similar, el DNP, coordina a
todas las entidades y organismos públicos para garantizar el debido
cumplimiento y ejecución de las políticas, los programas y los proyectos
contenidos en el Plan Nacional de Desarrollo.
3.2. DESCENTRALIZCIÓN EN COLOMBIA.
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Resumen
En este trabajo, el autor destaca los
avances desde el punto de vista legislativo, económico e institucional que ha
registrado la descentralización administrativa durante los últimos 20 años y
cual ha sido la posición del Gobierno Nacional frente al tema, en particular
frente al Departamento, como nivel intermedio territorial y la importancia
que éste registra para el avance del esquema o modelo de la referencia.
Palabras claves
Descentralización, nivel intermedio,
coordinación del desarrollo económico regional, avances legislativos, cifras
económicas.
Abstract
In
this paper, the autor emphasizes the advances from the legislative, economic
and institutional point of view that has registered the administrative
decentralization during the last 20 years and which has been the position of
the National Government, especially opposite to the Department, as
intermediate territorial level and the importance that this one registers for
the advance of the scheme or model of the reference.
Keywords
Decentralization,
intermediate level, coordination of the economic regional development,
legislative advances, economic numbers
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1. Aspectos Generales
Un Estado moderno como el que propone
El proceso de descentralización que
ha adelantado el país durante la última década busca cumplir con uno de los
propósitos de
Igualmente, se elige democráticamente
a los gobernadores y alcaldes, con lo cual además de fortalecerse la
autonomía territorial se impulsa al mejoramiento de la gestión, al contar con
gobernantes comprometidos con sus regiones y con estabilidad institucional y
de recursos para adelantar un programa de gobierno. De este modo se superó
una situación previa, en la cual la elevada rotación de alcaldes y
gobernadores y su reducido arraigo local creaba un marco desfavorable para
La descentralización en Colombia se
ha caracterizado por su diseño integral, el cual comprende aspectos
administrativos, políticos y fiscales. Así mismo, ha sido un proceso
constante de ajuste y progreso de los diferentes instrumentos en la
perspectiva de garantizar los mejores, resultados. El esquema de
transferencias, ahora Sistema General de Participaciones, ha venido
evolucionando con el fin de garantizar el adecuado cumplimiento de los
objetivos previstos. En efecto, desde mediados de la década de los ochentas,
cuando se expidió el primer paquete integral de medidas descentralistas, se
han producido numerosas normas dirigidas a mejorarlo y complementarlo.
2. Incidencia del desarrollo
territorial en el proceso de descentralización en Colombia
Según estudio del Departamento
Nacional de Planeación, en cuanto a las cifras económicas, el Gobierno
Nacional ha girado a las Entidades Territoriales en el periodo 1994-2006 un
total de $162,2 billones. En particular por SGP, a partir de 2002 se ha
asignado $ 78,3 billones.
Durante el periodo 94-05 se giraron
$17.1 billones de los cuales $ 13.3 billones corresponden a directas y 3.8
billones a indirectas: 5 Departamentos recibieron el 60% de esos recursos.
Los recursos asignados para educación
entre 2002 y 2006, pasaron de
Entre 2002 y 2005, la cobertura bruta
en educación preescolar, básica y media, aumentó 6 puntos porcentuales,
alcanzando el 88% de los niños en edad escolar. Lo anterior representa una
matrícula oficial en 2005 de 8,3 millones de niños que asisten en los tres
niveles.
Se ha logrado un avance significativo
en el ajuste fiscal que ha generado sostenibilidad económica y viabilidad
política en las Entidades Territoriales a través de la ley 550 de 1999, 617
de 2000 y 715 de
Entre 2001 y 2005 el Gobierno
Nacional ha aportado a la inversión territorial, con cargo al Presupuesto
General de
Sin embargo, desafortunadamente
Colombia presenta grandes desequilibrios regionales. 70% de la producción
industrial y del sector terciario se origina en las cuatro principales
capitales que, conjuntamente, representan el 35% de la población total. Cerca
de 90% de los tributos y 70% del gasto se concentran en 40 municipios.
Además, el nivel de desarrollo de los municipios presenta importantes
diferencias: sólo 139 municipios (13%) tienen un nivel de desarrollo medio
alto, mientras la gran mayoría, 569, presenta un desarrollo medio (52%) y
389, (35%).
Por otra parte, existen grandes desequilibrios e inequidades en el grado de competitividad territorial. Según un estudio reciente de competitividad, Bogotá ocupa el primer puesto con un índice de 100, seguido por Valle y Antioquia con 60, mientras el resto presenta valores menores a 40, y en los casos de Cauca, Córdoba, Cesar, Sucre y Chocó el índice es inferior a 10104.
Consideramos que parte de las
dificultades registradas en este proceso, se enmarcan dentro de los esquemas
que se ha manejado en materia de descentralización fiscal durante los últimos
años en Colombia, en particular las efectuadas durante los años ochentas que
tuvieron dos objetivos fundamentales: el primero hizo referencia al deseo del
gobierno de descongestionar el presupuesto en algunas de las
responsabilidades de gasto territorial, en un momento de crisis y deterioro
de las finanzas nacionales y, por otra parte, el deseo de ampliar la
cobertura y el mejoramiento de la calidad y eficiencia del gasto público
(IREGUI, Ana María y otros. Análisis de
En síntesis, podemos inferir de lo
anterior que,
3. El proceso de descentralización
administrativa y fiscal en los municipios y departamentos.
3.1 Fortalecimiento del nivel
intermedio del gobierno (el departamento)
“Aspectos Constitucionales y Legales
(Evaluación del Papel de los Departamentos en el nuevo Ordenamiento
Territorial en Colombia, Estado del Arte”. Secretaría Técnica de
Aunque la constitución declara al
municipio como entidad fundamental de la división político-administrativa,
pareciere que el Departamento fuere el eje de todo el ordenamiento
territorial a la luz de
Desde el punto de vista político,
En los últimos 10 años, el proceso de
descentralización se ha caracterizado por lo siguiente: (DEVIA RUIZ, Sandra
Patricia. Prólogo del Libro Descentralización hacia Los Departamentos en
Colombia. Programa de Apoyo a
- Nueva estructura de
gobierno: nivel nacional especializado en formulación, orientación y
coordinación general de políticas, manejo macroeconómico, condiciones
favorables para provisionar bienes y servicios; frente a entidades
territoriales que asumen competencias especializadas y profundizadas.
- Democratización en
elecciones de alcaldes y gobernadores, elegidos por voto popular, otorga
autonomía territorial, para impulsar el mejoramiento de la gestión y acerca
la función pública a la gente.
- Estructura de la
situación fiscal, proyectada hacia el ajuste, la racionalización y la
eficacia.
- Más y mejores
instrumentos de participación ciudadana, en procesos de planeación, opinión,
veeduría y control, y de formulación de políticas, tal y como los que se
plantean en el referendo popular presentado por el Gobierno y sometido a la
consulta ciudadana.
- Nuevos procesos de
orden asociativo, que crean una visión compartida de Estado y que generan
alianzas estratégicas para la optimización de recursos entre los diferentes
niveles territoriales.
- De otra parte, la
descentralización también se caracteriza por ser un proceso reciente, en
maduración y con alternativas de reformulación hacia su eficacia.
3.2 Evolución del fortalecimiento del
nivel intermedio de gobierno: el departamento
El modelo de descentralización
administrativa adoptado en el país en la década de los 80´s, y profundizado
con
- Limitaciones de tipo
legal, político y técnico han incidido para que no se cumpla a cabalidad el
mandato constitucional dado en su artículo 305, numeral 3, en el cual se le
asigna al Gobernador la función de dirigir y coordinar los servicios
nacionales en las condiciones que le confiera el Presidente de
- Restricciones de
recursos para el adecuado cumplimiento de otras funciones no financiadas con
recursos de transferencias, tales como: cultura, recreación, deporte,
vivienda, electrificación, etc.
- Debilidad financiera
e institucional.
- Debilidad en la
función de coordinación e intermediación, así como en su capacidad de
articulación de acciones y procesos de planificación al interior de los
departamentos, entre los departamentos y la nación y con otros Estados en el
ámbito internacional, en la búsqueda de alianzas y acuerdos que permitan la
optimización de recursos en la gestión del desarrollo.
- Desarticulación de
los procesos de planificación y la toma de decisiones.
En materia de desarrollos
legislativos el punto más importante para destacar son tres grandes
omisiones: la ley orgánica de ordenamiento territorial LOOT-, la ley que
regula la organización y el funcionamiento de los departamentos de acuerdo
con el nuevo orden constitucional, ya que aún continúan vigentes las disposiciones
preconstitucionales y el estatuto tributario de las entidades territoriales.
Todos los gobiernos, a partir de la expedición de
3.3 El municipio en el proceso de
descentralización
El segundo gran objetivo del
municipio tiene que ver con la promoción de la prosperidad general, en
términos de aumentar la riqueza colectiva; desarrollar las potencialidades
humanas y mejorar la situación económica, atendiendo su propia diversidad,
cultura y potencialidades. En consecuencia, es el municipio quien debe
proveer los bienes de uso público; el equipamiento colectivo; la provisión de
medios e instrumentos que promuevan el desarrollo de las actividades
económicas, profesionales y laborales. Asimismo, debe diseñar estrategias que
tiendan a la equidad real y efectiva en cuanto a la asignación de los
recursos públicos y la adopción de medidas a favor de los grupos sociales
discriminados o marginados. En este sentido debe fomentar la participación de
todos en las decisiones que afectan la vida de la comunidad, en materia
política, administrativa y cultural, desarrollando instrumentos
institucionales en su organización y gestión.
Teniendo en cuenta que actualmente el municipio debe formular un plan de desarrollo que atienda las necesidades más prioritarias, acordes con su situación particular, existen diferentes fuentes de financiamiento que pueden ser utilizadas para financiar las metas propuestas en mencionado plan. Estas fuentes se pueden resumir de la siguiente manera: Los ingresos propios (tributarios y no tributarios específicamente locales),los recursos provenientes de
Los ingresos tributarios corresponden
fundamentalmente a lo proveniente por impuesto predial, por industria y
comercio, impuesto sobre vehículos automotores y otros variados. Los ingresos
no tributarios están constituidos por tasas y tarifas, multas y sanciones, impuesto
al transporte por oleoductos y gasoductos, transferencia del sector eléctrico
y otros diversos. Este tipo de ingresos son bastante impredecibles y no
mantienen una tendencia uniforme en el tiempo. De hecho, en muchos casos son
de carácter coyuntural y no están ligados a actividades económicas
permanentes en el municipio. Las transferencias intergubernamentales se basan
en el principio de que
Las transferencias son automáticas
(PICN, Situado Fiscal en municipios certificados, regalías directas y
compensaciones monetarias) y condicionadas (recursos con carácter de
Cofinanciación y regalías a través del Fondo Nacional de Regalías). Otros
recursos como excedentes financieros; los provenientes de cooperación
internacional; apoyo intergubernamental y otros, excepto el crédito, son
generalmente destinados a inversión y tienen carácter coyuntural.
El crédito directo; la emisión de
bonos de deuda pública y las variaciones de depósitos, corresponden a
recursos que permiten cubrir el déficit que se puede generar en las entidades
territoriales. Como se anotó anteriormente, dichas fuentes de financiamiento
se deben utilizar de manera eficiente para cumplir con los propósitos
constitucionales y legales que al municipio han sido encargados. Ello implica
utilizarlos de la mejor manera para atender los programas de inversión social
y para cubrir sus gastos de funcionamiento propios, a pesar de que, en muchos
municipios estos últimos alcanzan magnitudes importantes que hacen insostenible
su pago.
Sin embargo, dentro de las propuestas
que han surgido en materia legislativa para fortalecer los municipios como
entes territoriales autónomos, es la figura de asociaciones de municipios en
la ley 136 de 1994. Esta figura jurídica promueve la planeación entre
regiones; permite obtener esquemas de financiación más atractivos; mejora la
prestación de los servicios públicos y facilita la ejecución de proyectos de
obra pública de beneficio común. Pero si bien existe una normatividad que las
reconoce como entidades descentralizadas del orden municipal o
intermunicipal, y en todo caso de derecho público con personería jurídica
(Decreto 1390 de 1976 y Ley 136 de 1994), carecen de estímulos concretos para
su creación. El proyecto de Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial debería
proponer incentivos concretos que provengan de los recursos de transferencias
(Sistema General de Participaciones) y del Fondo Nacional de Regalías. En
países como Francia, en donde se promueve este modelo, los recursos que invierte
el Gobierno Central, en las entidades descentralizadas, se destinan a
financiar proyectos asociativos que propenden por el desarrollo regional; que
integren territorios pertinentes y que tengan metas de desempeño claras y
concretas. Es el llamado “Contrato Plan” que celebran las diferentes regiones
con el Estado, en donde se proponen objetivos a mediano y largo plazo con el
compromiso de obtener recursos de cofinanciación. Allí se diferencian zonas
urbanas de zonas rurales según la concentración e integración de los
pobladores, la capacidad de prestar servicios de buena calidad y su vocación
económica, bien sea industrial o agrícola. Pero siempre partiendo de la
existencia de planes de desarrollo regional integrados.
Por último, si bien no
hay estructura normativa que promueva abiertamente las asociaciones
municipales ni la integración de territorios, la figura como tal tiene
reconocimiento jurídico y es un instrumento muy valioso para los municipios,
tanto para aquellos que no han logrado su ajuste fiscal y pueden aquí
encontrar la manera de reducir sus gastos de funcionamiento, como para los
demás a través de la asociación para el desarrollo regional. De otra parte,
las fuentes de cooperación internacional buscan financiar proyectos
horizontales y transversales y trabajar en territorios y regiones. Las
asociaciones de Alcaldes y de Gobernadores son los interlocutores naturales
de los donantes para la financiación e inversión en proyectos de integración
regional.
4. Estrategias del gobierno nacional
para el impulso del proceso de descentralización.
Este proceso implica que la discusión
del ordenamiento territorial debe trascender el ámbito exclusivo de
Por otra parte, resulta necesario
evaluar el tipo de competencias de municipios pequeños y el rol de los
departamentos llamados constitucionales, a la luz de su propia realidad, a
fin evitar un esquema homogéneo e inflexible de distribución de competencias
que constituye una de las faltas gravísimas al proceso de Descentralización.
Ahora bien, las perspectivas de la
descentralización se basan, entre otras estrategias, en la búsqueda de la
sostenibilidad del ajuste fiscal de las entidades territoriales, de la mano
con la mayor capacidad institucional y política del gobierno local: viabilidad
financiera orientada a una mejor capacidad de gobierno local no a la
eliminación o supresión de la entidad territorial sino a su fortalecimiento
institucional. De igual manera el fortalecimiento del nivel intermedio de
Gobierno, a través del Departamento, como coordinador de la política
sectorial del gobierno nacional en el territorio. Se busca una mayor
solvencia fiscal y tributaria de los departamentos, sujeta al control del
nivel nacional como promotor del desarrollo local.
El Gobierno Nacional, como bien lo ha
manifestado el señor Presidente de
La asociatividad debe ser uno de los
ejes de la descentralización para lo cual se están promoviendo, a partir de
los instrumentos de la ley 136 de 1994 y la ley 715 de 2001, incentivos para
la asociación voluntaria de las entidades territoriales, bajo parámetros
estratégicos de planificación y desarrollo regional.
Por otra parte, se trabaja en el
Proyecto de ley de reforma al Código de Régimen Departamental para sentar un
precedente claro que le permita a los departamentos trabajar en esta modalidad
de coordinación interterritorial, en procura del desarrollo de sus regiones.
Finalmente y como corolario de lo
anteriormente expuesto, quiero plantear algunas estrategias tendientes a
darle un nuevo aire al proceso de descentralización, con un marco normativo
actualizado y acorde con las nuevas realidades políticas y sociales.
1. Lucha frontal
contra la corrupción en las administraciones locales: mayor capacidad
institucional y política de autorregulación, control social y transparencia
en la gestión. Fortalecimiento del control político para las Asambleas
Departamentales y Concejos Municipales.
2. Flexibilización del
régimen de regalías para una inversión social de mayor impacto, sin
desviación de recursos, con una interventoría de un organismo autónomo del
nivel nacional que vigile la correcta inversión de los recursos, sin
perjuicio de la autonomía territorial, a través de un mecanismos de
compensación y castigo al desempeño territorial..
3. Reforma a la ley
715 de 2001: el cambio en el Sistema General de participaciones que permita
una gradualidad en el gasto y un incremento en la inversión para ampliación
de cobertura en lo local, medida por indicadores de eficiencia y
productividad en la gestión.
4. Más y mejores
instrumentos de participación ciudadana, en procesos de planeación, opinión,
veeduría y control, y de formulación de políticas, tal y como los que se
plantean en el referendo popular presentado por el Gobierno y sometido a la
consulta ciudadana.
5. Nuevos procesos de
orden asociativo, que crean una visión compartida de Estado y que generan
alianzas estratégicas para la optimización de recursos entre los diferentes
niveles territoriales.
6. Propuesta de Distribución de Competencias que recoja, entre
otros, los siguientes aspectos.
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1 Regiones
Económicas autorizadas como divisiones del Departamento Nacional de
Planeación y que dejaron de operar por voluntad legislativa a partir de enero
de 2000 (Decreto 1234 de 2000), proceso liquidatorio establecido mediante un
convenio Interadministrativo entre FONADE (Fondo Financiero de Proyectos en
Desarrollo) y el DNP
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