ACTUALIZACIÓN, 22/JUNIO/2013
AUTOR: Edgar González Salas.
Barco, Gaviria y Samper
Desde los tiempos de Virgilio Barco –a finales de la década de los ochenta– cada gobierno ha adelantado una reforma administrativa para acomodar el aparato institucional a nuevas visiones sobre el papel del Estado.
Las reformas emprendidas por Barco, Gaviria y Samper tuvieron varios propósitos:
el de profundizar la descentralización y reorganizar las entidades nacionales para transferir competencias a los gobiernos territoriales;
el de clarificar la distribución de funciones y su ejercicio desde las propias entidades nacionales;
el de privatizar algunas agencias, o
el de dar cabida a nuevas instituciones derivadas de la Constitución de 1991.
Las reformas de Uribe
Las reformas del presidente Uribe pusieron el énfasis en reducir las nóminas oficiales: en principio se trataba de aumentar la inversión pública, al disminuir el pago de nóminas de la burocracia central en cerca de 1 punto del Producto Interno Bruto.
Al mismo tiempo sin embargo, la Nación asumió responsabilidades de gasto que en principio correspondían a las regiones, y además las entidades territoriales en muchos casos fueron sometidas al control del nivel central.
Los intentos de “reforma transversal” tuvieron algunos éxitos, como decir la creación de la entidad encargada de administrar bienes del Estado. También se lograron avances en otros frentes, como el manejo de los sistemas de información.
Pero las reformas adelantadas entre 2002 y 2010 tuvieron elementos claramente negativos:
nóminas paralelas, disfrazadas de gastos de inversión;
un menor número de entidades con mayores responsabilidades y en detrimento de su especialización;
pérdida de credibilidad en muchas instituciones, y
redes de corrupción que penetraron profundamente diferentes esferas de la Administración.
Santos al estilo anglosajón
El actual gobierno viene adelantando un intenso proceso de reforma administrativa: para noviembre de 2011 ya había expedido cerca de 80 decretos, muchos de ellos en ejercicio de las facultades extraordinarias que el Congreso le otorgó para reformar la Administración Pública.
El enfoque esencial de esta reforma es de estilo anglosajón: entidades o agencias pequeñas con alto nivel de desempeño, muy especializadas, con personal altamente calificado.
Entidades liquidadas
Se han liquidado entidades que sufrían de fallas estructurales en su diseño o en la concepción histórica de sus facultades.
También -y en especial- se han liquidado entidades desgastadas por su clara inoperancia, corrupción y descrédito, como el Departamento Administrativo de Seguridad (DAS) o la Dirección Nacional de Estupefacientes (DNE).
Estas liquidaciones han tenido el mérito de no estar motivadas por el afán fiscalista, como fue el caso del gobierno Uribe: menores gastos de operación no necesariamente conducen a mejor desempeño estatal.
Mayor especialización
Con Santos regresaron los ministerios de Salud y Trabajo, Interior y Justicia, Ambiente y Vivienda.
Pero las funciones esenciales que cumplían las entidades liquidadas se mantuvieron - con otros enfoques- dentro de la órbita pública (ya que el énfasis no fue el de privatizar) y por lo tanto, nuevos entes públicos asumieron aquellas facultades.
En los casos de otras entidades desaparecidas, se trasladaron sus funciones o se distribuyeron sus competencias hacia entidades más especializadas. Por ejemplo: -El antiguo Instituto Colombiano de Geología y Minería (Ingeominas) originó el nuevo Servicio Geológico Colombiano y la Agencia Nacional de Minería instituida para fiscalizar la adjudicación de títulos mineros y realizar una ofensiva contra la minería ilegal, entre otras.
-El Instituto Nacional de Concesiones (Inco) se transformó en una nueva agencia de infraestructura.
-Acción Social se convirtió en el Departamento Administrativo encargado de la política compensatoria social, también asociada con la aparición de la Unidad Administrativa Especial de Atención y Reparación Integral a las Víctimas.
Y justo en la línea de una mayor especialización, es elocuente la reversa operada frente a la reforma del presidente Uribe: algunos ministerios que se habían fusionado, fueron de nuevo escindidos, como los ministerios de Salud y Trabajo, Interior y Justicia, Ambiente y Vivienda. El fracaso de las fusiones era evidente.
Una cantidad monumental de tareas confiadas a agencias muy grandes generalmente conduce a enormes costos en términos de ineficiencia. Sin embargo, la especialización anglosajona también puede resultar ineficiente en un ambiente ritualista como el de la burocracia colombiana. De ahí el énfasis en complementar la reforma con políticas antitrámites, cuya evaluación está pendiente.
Depuración de funciones
En otros casos se redistribuyeron competencias, como las sustraídas al DAS (manejo de la funciones migratorias en la Cancillería), las depuradas al Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (INPEC), o las relacionadas con estupefacientes (entre Interior y Hacienda).
Se han asignado nuevas funciones al Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, a la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) y a la Superintendencia de Industria y Comercio.
Están también el Ministerio de Relaciones Exteriores, que asume las mencionadas funciones migratorias; Interior, que conocerá de la garantía a la seguridad de personas protegidas, y Hacienda, con la administración de los bienes incautados. En estos casos se buscó reasignar las funciones a entidades más afines a su ejercicio.
Entidades nuevas
El gobierno no fue tímido al crear nuevas entidades públicas, cuya lista es extensa.
Estas creaciones obedecieron en parte a la necesidad de aumentar la eficacia y en parte a suponer que la función asignada merecía un nivel jerárquico más alto y un alto grado de especialización, como la agencia de protección a personas especiales reubicada en el sector del Interior, o como la Agencia de Defensa Jurídica del Estado, en el sector Justicia.
Cabe destacar la creación de entidades como la Autoridad Nacional de Acuicultura y Pesca (AUNAP) – diluida hasta entonces en el Instituto Colombiano de Desarrollo Regional (INCODER) –, de la Empresa Nacional de Renovación y Desarrollo Urbano, o del Instituto Nacional de Metrología – resultado de una especialización añorada hace años y emanado de la Superintendencia de Industria y Comercio. Y hay una lista adicional.
Ajustes normativos
Por último, se realizaron también redefiniciones de tipo jurídico-institucional. Cambios de régimen jurídico para el ejercicio de ciertas competencias y un mejor funcionamiento de ciertas entidades. Para citar dos casos: el del Instituto Colombiano del Deporte (Coldeportes) transformado en el Departamento Administrativo del Deporte, la Recreación, la Actividad Física y el Aprovechamiento del Tiempo Libre. Y el del Instituto Nacional de Salud, que pasa de ser un establecimiento público a un instituto de ciencia y tecnología.
El costo del afán
Podrían señalarse aspectos puntuales discutibles, inducidos por esta reforma contrarreloj – lo que podría llamarse el efecto olla a presión –.
Por ejemplo: trasladar las funciones de inspección, vigilancia y control financiero de las Entidades Promotoras de Salud (EPS) a la Superintendencia Financiera, como si esto ayudara a resolver la crisis gigantesca en la sector salud, cuando en realidad esta decisión fragmentará las competencias y atomizará más todavía un sector que requiere mejor gobierno y más unificación.
Este es solo un ejemplo para ilustrar cómo las reformas institucionales exigen una revisión a fondo de la política pública para que rimen mejor instituciones con contenidos de intervención del Estado, sin afanes, sin improvisaciones y en medio de una más amplia discusión pública.
La obsesión de ahorrar
El enfoque de Santos es anglosajón: entidades o agencias pequeñas con alto nivel de desempeño, muy especializadas, con personal altamente calificado.
Se trata pues de un paquete complejo y de características versátiles, que apunta hacia una nueva institucionalidad, acorde en cada caso con una política explícita, aunque se echa de menos un debate público, suficiente y abierto.
La reforma despeja un mito colombiano cultivado durante los últimos diez años: que el Estado no se pueda diversificar, que las nóminas formales y oficiales no deban crecer, que los objetivos de toda reforma deban ser bajar los gastos de operación a ultranza.
La verdad es que desde hace años las instituciones estaban asfixiadas por el aumento de sus responsabilidades y los recortes del personal de planta. De ahí el escape en forma de nóminas paralelas, que conlleva pérdida de experiencia acumulada y gestión del conocimiento, alta rotación, clientelismo político, imposibilidad de invertir en capital humano, inestabilidad y desmotivación del personal, y sobre todo, un alto riesgo jurídico y moral para los administradores, quienes en muchos casos obran con buena intención, presionados por la exigencia de cumplir obligaciones institucionales.
El actor que no era
Sin embargo en las reformas administrativas de este gobierno y de los anteriores sigue habiendo retos no asumidos, que es menester comentar.
Los órganos responsables de diseñar y de poner en marcha las reformas son consejerías presidenciales. Así se desperdicia el potencial de la sólida instancia institucionalizada y del más alto nivel: el Departamento Administrativo de la Función Pública (DAFP).Este organismo debería diseñar, poner en marcha y luego evaluar las reformas, para que no se disparen como un flash.
Como observara Michel Crozier, toda reforma administrativa debe ser precedida por una amplia discusión pública, esencial para que desde su origen se reconozcan como legítimas y puedan traducirse en instituciones duraderas y estables.
Las consejerías presidenciales son instancias paralelas que obstaculizan el funcionamiento de las agencias más formalizadas y sistemáticas. En contraste con lo que ocurre en Europa, la mayoría de nuestros presidentes han desconocido el potencial de instituciones fuertes de Administración Pública.
Un debate de más fondo
Las reformas administrativas son necesarias, pero insuficientes. Hace falta, por ejemplo, una reforma de fondo en el empleo público. El debate sobre las nóminas paralelas es solo un síntoma de la incapacidad del Establecimiento para dilucidar las verdaderas necesidades del Estado en relación con la burocracia.
Sería pertinente una misión de empleo público del más alto nivel, encabezada por el DAFP, que
diera cuenta del balance entre necesidades y disponibilidades de talento humano,
estructurara una carrera real de servicio público – o varias –,
diseñara un sistema robusto y fortalecido de competencias laborales en el Estado, nutrido con recursos suficientes, y
acabara de una vez con la colcha de retazos del sistema salarial vigente, configurando de veras una nueva estructura para la función pública.
Un sector fortalecido
Desafortunadamente se desaprovechó la oportunidad de crear un Sector de Función Pública, a cuya cabeza estaría un ministerio, transformando el DAFP, que
asumiera el liderazgo de las nuevas agencias de contratación y de defensa judicial del Estado,
centralizara la política de transparencia,
ahondara sistemáticamente en la política antitrámites y la evaluara,
estructurara el nuevo sistema de función pública, y
liderara la planificación administrativa del Estado.
Procedimientos en vez de resultados
La administración pública colombiana debe refundar el derecho administrativo que la gobierna.
En el intento de taponar la corrupción, las entidades del Estado adoptan más y más regulaciones que las saturan de formalidades y ritualidades, y cuyo efecto paradójico ha sido la espiral de corrupción.
No se ha conseguido nada distinto de que el procedimiento importe más que el resultado, a contrapelo de las administraciones más eficaces del mundo.
La Administración Pública debe situar al ciudadano en el centro de su preocupación y adoptar los mecanismos de gerencia y gestión necesarios para ello. La Administración debe operar en función de objetivos y metas públicas y demostrar su efectividad, lo cual implica menos evaluación de los procedimientos y más evaluación de los resultados.
La calidad de los productos servidos por las instituciones es más importante que los aspectos formales. La transparencia implica dos grandes condiciones: información pública y control ciudadano. La administración debe buscar soluciones y no crear problemas.
¿Es viable el Buen Gobierno?
El reto es claro: mejorar la eficacia del Estado.
¿Cómo establecer incentivos conducentes a mejores resultados? El trabajo debe ser evaluado en función del desempeño y deberá experimentarse con algunos pilotos que se basen en un componente variable de remuneración por productividad y por metas. Los incentivos deben ser más explícitos y ser atractivos para que los administradores actúen en función de propósitos y realizaciones. El énfasis en logro debe ir acompañado de mayor discrecionalidad en el manejo de los medios. Y por supuesto, en un enfoque de control radicalmente diferente.
Al gobierno del presidente Santos – que ha dado pasos importantes en una nueva visión de los problemas de la administración pública y de sus soluciones, que él ha denominado Buen Gobierno – le quedan los retos de superar visiones rígidas sobre la gestión y mitos sustanciales alrededor del manejo de las regulaciones y del empleo público. Es preciso organizar un verdadero sector integrado de función pública.
