SEMINARIO DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
PROPÓSITO: Explicar las deficiencias de la administración pública.
ACTIVIDADES:
1. Con la relatortia anterior participar activamente.
2. LECTURA COMPLEMENTARIA:
La gestión pública y la ESAP- Situación y retos
Francisco Azuero Z
1. Introducción
Cómo puede contribuir una escuela
de gobierno a una mejora en la administración pública? Esa es la pregunta
principal de este ensayo y a la cual intentaremos responder.
La mejora en la administración no
es exclusivamente un proceso que se pueda acometer desde una perspectiva
académica. Las fallas en la administración pública no se pueden explicar
exclusivamente como consecuencia de la débil preparación de los funcionarios
públicos.
Los problemas que se presentan en
la administración pública colombiana radican fundamentalmente en la deficiencia
de las instituciones. Aquí están comprendidas las fallas que se presentan en el sistema electoral, en el funcionamiento
de los órganos legislativos, en la deficiente administración de justicia, en
los procesos de reclutamiento y evaluación de los funcionarios, y en los incentivos inadecuados de quienes
ocupan funciones públicas para actuar en beneficio común.
Frente a este panorama, las
reformas necesarias son complejas y de largo aliento. Suponen cambios
políticos, en las instituciones, en los sistemas de incentivos, pero también de
cambios culturales. Es en este frente en
donde la ESAP puede desempeñar un papel importante. Aprovechando la amplia
audiencia que tienen sobre una amplia capa de funcionarios públicos de
distintos niveles, puede ayudar a crear en ellos conciencia sobre los principios
básicos de buen gobierno y a proveerlos
de las competencias generales y específicas necesarias para que sean capaces,
dentro de las limitaciones institucionales, de contribuir en la mejora de los
estándares de gobierno en las entidades a las cuales estén vinculados.
Además una escuela de gobierno
con capacidades de investigación puede estar en la posición de incentivar una
reflexión general de la sociedad sobre los problemas de la administración
pública, y la manera de enfrentarlos. Se
ha solicitado hacer una referencia sobre el estado de la gestión pública en
varios dominios. Es lo que nos proponemos hacer en seguida.
2. La gestión pública y
el buen gobierno
Para efectos de este documento,
entenderemos por gobierno el ejercicio de la autoridad económica, política y
administrativa a fin de conducir los asuntos públicos a todos los niveles. Un
buen gobierno, es decir, aquel que responda a los auténticos intereses de la
ciudadanía, exige la participación, la
transparencia, la rendición de cuentas y el respeto de la ley.
Un primer elemento necesario a
señalar es la absoluta ausencia de conciencia en la ciudadanía, y aún en la
burocracia pública colombiana sobre lo que significa “buen gobierno”, y mucho menos sobre sus principios
constituyentes.
La tradición legal colombiana
consistente simplemente en que un buen funcionario es simplemente aquel que
cumple la Ley ha perneado normalmente la tradición institucional. En sectores populares buen funcionario es
simplemente aquel que “no roba”. No existe conciencia sobre la razón de ser
fundamental de la función pública: servir los intereses generales de la
sociedad. Si repasamos algunos de las características de buen gobierno, tal
como han sido definidas por las Naciones Unidas (Op.Cit.), tenemos oportunidad
de profundizar en estos aspectos:
a) Participación.
Todos los hombres y mujeres deben tener
voz en las decisiones, directamente o a través de las instituciones legítimas
intermedias que representen sus intereses. Esta participación se ha construido
sobre la base de la libertad de asociación y expresión, como también sobre las
capacidades de participar constructivamente.
A menudo la “participación” previa a la adopción de normas,
reglamentaciones o intervenciones de cualquier naturaleza, se limita a una
consulta con los sectores gremiales organizados que puedan estar más
directamente interesados en dichas disposiciones. Los usuarios de las entidades
públicas, en cuyo directo beneficio se
supone que debe actuar el funcionario, son los grandes ausentes de estos
procesos. Dada la dificultad de
organizarlos, y el bajo incentivo para
emprender acciones políticas a nombre de las mayorías (por el hecho de que los
beneficios se diluyen en multitud de participantes, lo cual crea el efecto
“free-rider”), lo más probable es que la decisión no se tome en beneficio de
los usuarios, sino que se presente el conocido fenómeno de “captura del
regulador”.
b) Imperio de la ley. Los marcos legales deben ser justos y su aplicación debe ser imparcial, especialmente las leyes sobre derechos humanos.
Si bien el marco formal de la ley
es imparcial y justo, y la Constitución de 1991, especialmente mediante la tutela y el derecho
de petición han jugado un importante papel en el avance en la aplicación de
este principio, es necesario reconocer que en múltiples campos existen
desigualdades frente a la ley. El campo que nos ocupa, el de la gestión
pública, es particularmente vulnerable.
El tráfico de influencias,
entendida como la búsqueda de un tratamiento favorable para determinados
ciudadanos en su relación con una entidad pública, si bien está presente en
cualquier sociedad, por madura que sea en su sistema político, adquiere en
Colombia una presencia predominante. Es
necesario señalar sin embargo, que algunas entidades han logrado procesos de
modernización satisfactorios en su organización de trámites, los cuales podrían
constituir un banco de buenas prácticas gerenciales que podrían ser utilizados
en procesos de formación.
Sobre el tema de la
administración pública y los derechos humanos, que, como se señala en los
principios de las Naciones Unidas, hace parte importante del buen gobierno, nos
referiremos en la sección correspondiente.
c) Transparencia.
La transparencia se construye sobre el libre flujo de información. Los
procesos, las instituciones y la información son accesibles de manera directa a
todos los interesados con ellos, y debe ser provista suficiente información
para entenderla y hacerle seguimiento.
Responsabilidad: Instituciones y
procesos que sirvan a todos los interesados (stakeholders).
Tal vez la ausencia de
transparencia y su corolario inmediato, la corrupción, es uno de los fenómenos
más críticos que inciden contra la existencia de un buen gobierno en Colombia.
Según el índice de percepción de la corrupción producido por transparencia
internacional, Colombia se ubicó en el 2004 en el puesto 60 a escala mundial,
con una calificación de 3,8. El índice
de integridad, producido por la Corporación Transparencia por Colombia, y que
analizó 182 entidades públicas nacionales, si bien señaló una mejora para dicho
año, señaló que ninguna entidad está en bajo riesgo, que el 27% está en riesgo moderado, 37% en riesgo medio,
28% en riesgo alto, y 8% (es decir, 14 entidades), en muy alto riesgo de corrupción (Corporación Transparencia por
Colombia, 2005).
Quienes se han ocupado del tema
en Colombia han señalado que las deficiencias del sistema político arriba
señaladas están en el origen del fenómeno de la corrupción ( Palau, 1997 y Leal
y Dávila, 1991). La utilización de los recursos del Estado para la reproducción
del poder político de los caudillos electorales podría explicar una proporción
muy alta dicho fenómeno. El crecimiento del Estado que se ha presentado en el
país con posterioridad a la Constitución de 1991 ha aumentado por otra parte
las oportunidades de corrupción.
Son varios los campos en los
cuales una institución especializada en la formación y capacitación de los
funcionarios públicos puede actuar para contribuir en la lucha contra la corrupción. Estos esfuerzos tienen que ver con la visibilidad
propiamente dicha de la acción oficial, la modernización en los procedimientos,
y la disuasión de los comportamientos corruptos a través de la investigación y
la sanción.
Un esfuerzo de capacitación debe consistir en el
desarrollo de procedimientos modernos de control, que vayan más allá de la
vigilancia numérico-legal a la cual están acostumbrados la mayoría de entes de
control, especialmente a nivel departamental y municipal.
En fin, es indispensable que se desarrolle una cultura del servicio al ciudadano en todas las entidades públicas, a semejanza de la que hoy es práctica común en el sector privado colombiano. Este es un proceso de capacitación exigente, al cual la ESAP puede contribuir de una manera efectiva. Se trata de sensibilizar a los funcionarios públicos acerca de la importancia de este elemento dentro de la gestión pública, y de desarrollar competencias y habilidades que les permitan transmitir esa cultura a sus organizaciones.
Para este proceso, es
indispensable además empoderar al usuario, haciéndolo consciente de sus
derechos frente a las diversas dependencias públicas. La adopción de
“estándares de atención”, que clarifiquen las expectativas del ciudadano frente
a ellas puede contribuir en ese propósito.
No es descartable que la ESAP amplíe su campo de acción hacia la
capacitación de ciudadanos “clientes” de las entidades públicas, a fin de que
operen como grupos de interés hacia la modernización y el respeto al usuario.
d) Orientación hacia el
consenso. El buen gobierno media entre diferentes intereses para alcanzar
consensos amplios sobre lo que constituyen los mejores intereses del grupo, y
donde ello sea posible, sobre las políticas y procedimientos.
Sobre este tema nos ocuparemos en
la sección destinada a la resolución de conflictos
e) Equidad. Todos
los hombres y mujeres deben tener oportunidad de mejorar o mantener su
bienestar.
Este tema será desarrollado en la
sección correspondiente a los derechos humanos.
f) Efectividad y
eficiencia. Los procesos y las instituciones producen resultados destinados
a satisfacer necesidades, haciendo uso eficiente de los recursos.
Rendición de cuentas. Los
responsables de las decisiones en el gobierno, el sector privado y las
organizaciones de la sociedad civil son responsables ante el público y ante
todos sus interesados institucionales. Esta responsabilidad difiere dependiendo
de la organización y de si la decisión es interna o externa a la organización.
Partiendo de definir la eficacia
como la capacidad de una entidad de lograr objetivos, y la eficiencia como el
logro de una adecuado balance entre los recursos utilizados y los logros
obtenidos, es necesario señalar que normalmente existen obstáculos para su
logro en entidades que no están sujetas a la presión del mercado, como es
normalmente el caso de las entidades públicas.
En la empresa privada el logro de
procesos más eficaces o eficientes es un subproducto de la búsqueda de la
rentabilidad. Al no existir esta motivación en el sector público, es necesario
reemplazarla por una adecuada información sobre la gestión de las entidades,
para ser utilizada por los mismos gerentes públicos, por los ministros
sectoriales o alcaldes según el caso, en la medida en que puedan evaluar la
gestión de sus entidades adscritas, por los órganos de control político y por
la opinión. Los procesos de discusión y elaboración de los presupuestos
deberían constituir una oportunidad para ello.
Un presupuesto debe considerarse
como un contrato entre la sociedad (representada en el parlamento, y, en el
caso de las colectividades locales colombianas, la Asamblea Departamental o Concejo Municipal) y el
conjunto del Gobierno, mediante el cual éste se compromete a entregar unos
bienes y servicios públicos, en condiciones aceptables de costos y de
eficiencia, a cambio de unos recursos. Desde este punto de vista, la manera más
técnica de elaborar dicho contrato sería señalando claramente los productos o
servicios públicos que el Gobierno o la agencia pública específica se
compromete a proporcionar, y los recursos que la sociedad está pagando por
ellos. Es la verdadera concepción del presupuesto por programas. La eficiencia
quedaría explícita como uno de los
principales objetivos de la acción pública, y sería posible medir
permanentemente sus avances o retrocesos.
Desafortunadamente, en los
procesos presupuestales en Colombia están ausentes completamente los elementos
de eficiencia. Si acaso, se ha
utilizado en algunas instancias de gobierno el indicador la capacidad de
ejecución de las entidades, como elemento de información para las apropiaciones
de períodos fiscales subsiguientes, indicador que puede generar incentivos
perversos.
Otros dos factores atentan en
fin, contra los avances en eficiencia. La estabilidad en las plantas oficiales,
generada por las normas sobre carrera administrativa, se ha traducido en que no
sea atractivo para el empresario público adelantar proyectos ahorradores de
mano de obra. Por otra parte, la
incomprensión de los organismos fiscalizadores (contralorías y procuradurías
nacionales o regionales) sobre las complejidades de la administración pública
ha podido generar un comportamiento de alta aversión al riesgo en los
gerentes.
Los esfuerzos de capacitación
deberían orientarse hacia el desarrollo y utilización de indicadores de gestión
por parte de alcaldes y gobernadores, y miembros de los órganos de control
político. Frente a la ausencia de la sanción del mercado, debería operar la
sanción administrativa sobre el gerente ineficiente o la sanción política sobre
el partido o el individuo elegido que no sea capaz de mostrar que aumentó de
una manera importante la relación entre los productos y servicios entregados a
la sociedad y los insumos presupuestales que recibió de ella.
La planeación ocupa un lugar
importante en los procesos formales de las políticas públicas colombianas.
Desde la Constitución (art 339) se le otorga al Plan Nacional de Desarrollo
(PND) la responsabilidad de señalar los propósitos y objetivos nacionales de
largo plazo, las metas y prioridades de la acción estatal a mediano plazo y las
estrategias y orientaciones generales de la política económica, social y
ambiental que serán adoptadas por el gobierno. Por otra parte, establece que el
plan de inversiones públicas contendrá los presupuestos plurianuales de los
principales programas y proyectos de inversión pública nacional y la
especificación de los recursos financieros requeridos para su ejecución.
La elaboración del PND implica
una consulta y discusión con los grupos de interés actuantes. Se exige una
“participación activa de las autoridades de planeación de las entidades
territoriales y del Consejo Superior de la Judicatura” y se exige oír el
concepto del “Consejo Nacional de Planeación”, organismo integrado por
representantes de “las entidades territoriales y de los sectores económicos,
sociales, ecológicos, comunitarios y culturales” (art 340).
Se supone, por otra parte, que
los presupuestos anuales, especialmente los de inversión deben guardar
correspondencia con el PND. A nivel territorial, también existe la obligación
de la elaboración del Plan de desarrollo y, en el caso de los municipios, del
Plan de Desarrollo Territorial.
La importancia formal de la
planeación contrasta con la improvisación que a menudo afecta la gestión
pública. La crisis fiscal de los
departamentos y municipios que se presentó en 1998 y 1999, motivada fundamentalmente
por un excesivo endeudamiento, evidencia la ausencia de planeación en la
utilización de los recursos financieros. Lo mismo puede decirse del paulatino
deterioro de las finanzas del gobierno central.
Es evidente, por lo tanto, que ha
faltado una verdadera planeación estratégica en los diferentes niveles de
gobierno. La ESAP puede contribuir a mejorar los procesos de
planeación capacitando a los administradores en los principios y técnicas de la
planeación estratégica, enfatizando las características particulares que tienen
estos procesos en las entidades oficiales.
El estudio de la economía
política de funcionamiento del Estado
colombiano puede ser de amplia utilidad para quien aspire a desempeñarse como
funcionario público. Entender cómo se toman las decisiones en los cuerpos
legislativos, como actúan los intereses privados en la defensa de sus
intereses, y en fin cuales son los instrumentos de comunicación de los
distintos actores, ayudará al funcionario público a entender la complejidad de las relaciones que deba
enfrentar.
3- La gestión pública y la resolución de conflictos.
El principio de la participación
ciudadana y de la democracia representativa que está presente en la
Constitución Colombiana exige que el administrador público tenga dentro de sus
responsabilidades la de ser un manejador de conflictos.
Es claro que las decisiones que
deba tomar el funcionario exigen, en determinadas circunstancias, atender
intereses contrapuestos. Una regulación eficiente de la prestación del servicio
de energía, en un contexto de participación de la empresa privada, exige
condiciones que hagan atractiva para ésta dicha actividad, además de aquellas
que protejan los intereses de los usuarios. El funcionario público responsable
deberá estar en posibilidad de escuchar las opiniones de cada una de las
partes, buscar la construcción de consensos, y, en definitiva, tomar aquella
decisión que consulta el interés común. Esto exige en primer lugar pericia técnica para entender la magnitud de los problemas en discusión y las implicaciones de una un otra solución que se adopte. Pero también exige calidades de negociador. Es necesario que el administrador público sea capaz de “vender” sus decisiones, para hacerlas más legítimas ante la comunidad.
Por otra parte, recientes
acontecimientos han creado un miedo natural en los funcionarios públicos a
utilizar la figura, jurídicamente permitida, de la conciliación extrajudicial,
cuando quiera que se presenten pleitos con particulares. El miedo a ser
condenado, o incluso investigado se
traduce en que el funcionario prefiera pagar cumpliendo la orden de un juez, a hacerlo como producto de una
conciliación, así exista el convencimiento de que la primera alternativa puede
resultar siendo más onerosa.
El estudio de la economía
política de funcionamiento del Estado
colombiano puede ser de amplia utilidad para quien aspire a desempeñarse como
funcionario público. Entender cómo se toman las decisiones en los cuerpos
legislativos, como actúan los intereses privados en la defensa de sus
intereses, y en fin cuales son los instrumentos de comunicación de los
distintos actores, ayudará al funcionario público a entender la complejidad de las relaciones que deba
enfrentar.
4- La gestión pública y los derechos humanos.
5 – La gestión pública y la descentralización
La idea con la cual se desarrolló
la descentralización en Colombia no es muy diferente de su justificación
teórica general. Se supone que la descentralización mejora la calidad de las
decisiones públicas y el buen gobierno, en la medida en que se le entrega las
decisiones de gasto a las comunidades que tienen la información y los incentivos para definir los programas.
Son las comunidades locales, en últimas, quienes asumirán las consecuencias de
las decisiones. Por otra parte, de acuerdo con el racionamiento de Tiebout
(1956), cada gobierno local está en capacidad de ofrecer diferentes menús de
bienes públicos. El elector bien informado “vota con el pie” la combinación de bienes públicos que más
satisfaga su función de bienestar, y se desplaza a la localidad más
conveniente.
Sin embargo, son muchos los
autores que han llamado la atención sobre la debilidad que se presenta en las
estructuras de gobierno en las comunidades locales, fenómeno que puede contrarrestar muchos de
los efectos positivos esperados de la descentralización. En primer lugar, no se considera realista asumir la plena movilidad de la población como mecanismo que induzca a los ciudadanos a romper las imperfecciones del mercado derivadas de lo suficiente revelación de información de su demanda de bienes públicos. Por otra parte, los sistemas de información, contabilidad y control sobre el comportamiento de los burócratas son débiles en países en vía de desarrollo, especialmente en los niveles inferiores de gobierno. Las economías de aglomeración atraen a la gente más calificada, lo que explica que las burocracias nacionales la atraigan más fácilmente. Aún el personal calificado si decide trabajar en regiones apartadas (un municipio por ejemplo) debe sufrir las consecuencias del aislamiento, y de las pocas capacidades de interacción con gente calificada. Existen ciertos bienes públicos en las cuales operan las economías de escala (energía eléctrica por ejemplo), de tal manera que su provisión de manera atomizada puede revelarse ineficiente. Las instituciones de democracia local son a menudo más débiles que las de la democracia nacional. Es altamente probable que las autoridades municipales sean capturadas por las élites locales, y no existe ninguna justificación para que esta situación sea preferible a la captura por burocracias nacionales. En fin, los riesgos de desviación de fondos son mayores a nivel local, en la medida en que los sistemas información y de auditoría y control son más débiles.
Algunos de los problemas mencionados se han manifestado con claridad en Colombia. El informe sobre diez años de descentralización en Colombia publicado por el Departamento Nacional de Planeación, señalaba que si bien se habían generado avances en términos agregados en educación y salud, dichos avances “son insufientes respecto a la magnitud del gasto público social adelantado en la última década, el cual se duplicó situándose por encima del de otros países federales. El esfuerzo económico del país para dotar de recursos al gasto social descentralizado no tuvo un resultado proporcional en atención y cobertura de las poblaciones a las cuales iban dirigidos esos recursos” ( DNP, 2002, pag 139).
Las debilidades en la administración financiera en las colectividades locales se manifestaron en una crisis de endeudamiento que afectó a la mayoría de departamentos y municipios entre 1998 y 2001, y que obligó a una gigantesca operación de rescate y de reestructuración de deudas, con la garantía del Gobierno Central.
Por otra parte, la corrupción a nivel local ha mostrado evidencias: la proporción de alcaldes y gobernadores “emproblemados” ha sido importante; el esquema de administración de regalías debió sufrir una profunda reingeniería, que llevó incluso a que se “congelara “el giro de recursos a algunas colectividades ante el convencimiento de manejos corruptos.
Las contralorías departamentales
y municipales se han revelado incapaces para enfrentar estas situaciones. La
conciencia sobre esa situación llevó a la administración Uribe a proponer su
eliminación, la cual era una de las preguntas del referendo que se negó en el
año 2003 por falta de participación suficiente del censo electoral.
Pese a todo lo anterior, el
proceso de descentralización en Colombia es política, social y fiscalmente
irreversible. Los problemas señalados deben enfrentarse entonces a través de
una mejora sustancial en la calidad de gobierno de las colectividades locales,
proceso en el cual una institución como la ESAP debe jugar un papel importante.
Además de los programas de
capacitación que se deducen de este diagnóstico, en temas como presupuestación
por resultados, contabilidad pública, auditoría, etc, la ESAP podría ser el
núcleo de una red de comunicación entre funcionarios de las entidades
territoriales destinada a compartir experiencias, emular en mejores prácticas,
compartir información, etc.
Por otra parte, la ESAP podría desarrollar líneas y proyectos
de investigación destinadas a mejorar la información disponible sobre los
problemas que enfrentan las colectividades territoriales, y asesorar a los
Gobiernos Nacional y locales en la redefinición de sus responsabilidades.
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