PROPÓSITO:
EVALUACIÓN FINAL
ACTIVIDADES
1. Redactar la relatoria sobre las Políticas Públicas.
2. Explicar la Política Pública del Gobierno actual, sobre el sector externo que afecte el turismo en Colombia.
3. Lectura complementaria:
Las políticas públicas en
Colombia. Insuficiencias y desafíos
Santiago Arroyave Alzate
Resumen
Las
políticas públicas se han consolidado como una herramienta esencial en el
ejercicio académico y práctico de la gestión pública. En la actualidad este
tipo de políticas son la plataforma de los planes, programas y proyectos
dirigidos a resolver parte de los conflictos sociales existentes. Ahora bien,
vale preguntarse: ¿Han sido las políticas públicas un instrumento efectivo para
la resolución de anomalías y problemáticas de las comunidades, gremios y otros
grupos de interés? O por el contrario, ¿han sido un elemento de legitimación
electoral de la administración, con un bajo impacto en el sistema político?
Palabras clave: Políticas públicas, comunidad, Gobierno, académicos,
grupos de interés, programas, planes, proyectos, tecnocracia, empoderamiento.
Introducción
Actualmente las políticas
públicas se han desdibujado como concepto a consecuencia de la incapacidad de
los círculos académicos y de los funcionarios por crear un consenso y definir
qué son, qué hacen y cómo funcionan. Así mismo, el estudio e
implementación de la política contiene vacíos académicos y técnicos, resultado
del poco tiempo que lleva su utilización y los altos grados de empirismo con
que se ejecutan. Por lo tanto, comencemos por intentar una delimitación teórica
de lo que es y lo que no es una política pública.
Al decir de Andre Roth, “existe
la política pública siempre y cuando las instituciones estatales asuman total o
parcialmente la tarea de alcanzar objetivos estimados como deseables o
necesarios, por medio de un proceso destinado a cambiar un estado de cosas
percibido como problemático” (Roth, 2007, p. 27). Asimismo, Alejo Vargas
establece que la política pública es “el conjunto de iniciativas, decisiones y
acciones del régimen político frente a situaciones socialmente problemáticas”
(Vargas, 2007, p. 85). Jorge Iván Cuervo señala al referirse a las políticas
públicas que son “el flujo de decisiones en torno de un problema que ha sido
considerado público y ha ingresado en la agenda del Estado” (Cuervo, 2008, p.
79).
Se entiende por políticas
públicas un conjunto de instrumentos a través de los cuales el Estado, luego de
identificar una necesidad (económica,
Las
políticas públicas en Colombia. Insuficiencias y desafíos
Política, ambiental, social,
cultural, entre otras), implementa un conjunto de medidas reparadoras,
construidas con la participación de los grupos afectados por los diversos
problemas. Este tipo de inclusión se puede hacer en una doble vía: por un lado,
un esquema tradicional y tecnocrático sustentado en la formulación e
implementación de políticas provenientes desde el Estado; procesos verticales
y excluyentes como los actos administrativos,1 donde los grupos afectados por
la política son entendidos como centro de análisis y legitimación del proceso,
pero estos actores diferentes al Gobierno no son tenidos en cuenta en la
formulación, implementación y evaluación de las políticas. Este enfoque de inputs
y ouputs, donde la sociedad demanda y el Estado responde sin tener
en cuenta las consideraciones de la comunidad ha sido incapaz de descifrar de
manera efectiva los problemas que le corresponde solucionar, esto en gran parte
determinado por:
• La omisión de las comunidades
afectadas al momento de identificar y elaborar la política.
• La ausencia de una población
que le dé vida a la política pública y la lleve más allá del papel.
Por otro lado, están las
políticas públicas formuladas y ejecutadas tomando como centro de construcción
una interacción entre las comunidades, la administración y los grupos de
interés (ONG, gremios, sindicatos, partidos políticos, academia y otros
colectivos de la sociedad civil). En este enfoque de política el Gobierno
cumple un rol más formal, pues la ciudadanía y los grupos de interés asumen una
construcción en conjunto de la política, y la administración se adjudica una
función formal, encargándose del diseño normativo, de su introducción al plan
de Gobierno o conversión en ley, y de la asignación presupuestal para su
ejecución, mientras los ciudadanos y los grupos organizados ejercen una
construcción social, son los que se encargan de ejecutarla y trabajar con las
comunidades afectadas. Ver Cuadro 1.
1 Vale aclarar que un acto
administrativo no es una politica pública, pero algunas se han formulado con
la misma verticalidad, ejemplo de éstas son las politicas decretadas por los
Concejos Municipales, las Asambleas y el Congreso.[98] FORUM Nro. 1 enero –
julio de 2011 / Revista del Departamento de Ciencia Política, Universidad
Nacional, Sede Medellín.
Cuadro 1. Construcción
de una política pública de manera horizontal
G. Arboleda, (2008, p. 71) nos
ilustra qué tipo de políticas públicas y enfoques podemos encontrar, cuáles
son las características generales de cada uno, cómo se clasifican según su
enfoque, campo de acción, finalidad, procedencia,
1.
Desafíos teórico-prácticos
Luego de la
claridad conceptual anterior es necesario medir el nivel de eficiencia de las
políticas públicas, cuáles son sus puntos de desequilibrio y cuáles son sus
retos. Para esto es necesario retomar las preguntas del comienzo. ¿Han sido las
políticas públicas un instrumento eficiente para la resolución de las anomalías
y problemáticas de las comunidades, gremios y otros grupos de interés? O por
el contrario, ¿han sido un elemento de legitimación electoral de la
administración, con un bajo impacto en el sistema político? Y de ser así, ¿qué
ha pasado con las falencias políticas, económicas, sociales, ambientales y culturales
presentes en el sistema político colombiano?
Ante estos
interrogantes puede decirse que a nivel nacional, las políticas públicas desde
su implementación han mostrado grosso modo tres grandes retos:
Primero, en lo conceptual contienen una
idea de empoderamiento, inclusión, horizontalidad, planeación y eficacia que,
realmente, están muy lejos de observarse en su ejecución. De ahí que en un gran
número estas políticas son resultado de actos administrativos y procesos
tecnocráticos, consecuencia de interacciones entre grupos políticos y grupos de
interés que no tienen una claridad conceptual sobre lo que es y no es una
política pública, un proyecto, un programa, un acuerdo, una ordenanza o una
sentencia.2 Pareciera
que lo relevante es cumplir con las obligaciones jurídicas y con los
compromisos políticos adquiridos en campaña. Así, políticas públicas como la
formulada para la población de lesbianas, gays, bisexuales y transexuales
—LGBT— de Medellín, son resultado de un compromiso electoral entre sus líderes
en la ciudad y el alcalde del momento (Sergio Fajardo Valderrama). En estos
procesos se prioriza el pago de favores políticos ante la necesidad de
reconocer y garantizar un derecho a las minorías sexuales de la ciudad, a
tiempo que se invisibilizan las bases de esta comunidad para la
identificación, construcción y ejecución de la política, y por lo general se
asignan a consultores y a algunos integrantes de la población LGBT amigos de
la administración,3 pero
que aún están lejos de una transformación cultural que solucione los problemas
a tratar.
Las políticas públicas en Colombia. Insuficiencias
y desafíos
En cuanto a la política pública para
afroantioqueños, fijada en la
Ordenanza 10 del año 2007, es un ejemplo de la debilidad que tienen
las políticas que son resultado de la delegación de responsabilidades
consagradas en el artículo 13 de la Constitución en consultores privados, pues estos
formulan la política, el Gobierno obtiene un documento, pero el conocimiento y
el panorama de la problemática se va con el consultor, además su percepción no
va mas allá de la de observadores o turistas de una realidad que, generalmente,
les resulta extraña. En consecuencia, con alguna frecuencia estas políticas son
resultado de abstracciones académicas que no siempre terminan cumpliendo los
objetivos.
El segundo reto de las políticas públicas se
concentra en su adjetivación como instrumento público, calificativo que
pareciera ser una categoría nominal, donde el Gobierno delega una
responsabilidad constitucional en agentes privados, pero la vinculación de las
comunidades aún está muy lejos de ser perceptible, y corresponde más a un
ejercicio simbólico de legitimación donde se vende la idea de inclusión y
empoderamiento, construcción horizontal y conjunta de las políticas entre las
comunidades, el Gobierno y los grupos de interés, como esfuerzo colectivo para
responder a demandas insatisfechas. Ejemplo de esto, son las políticas que
tienen su origen en el Concejo, la
Asamblea y el Congreso, políticas que generalmente no
vinculan a la población. En este caso se está ante la delegación de la función
pública en centros de consultoría y grupos de contratistas (universidades, ONG,
consultores privados y empresas, entre otras), que se adjudican la función de construir
e implementar las políticas, programas, planes y proyectos que pretenden
responder a las falencias sociales o a las promesas realizadas por el Gobierno
en épocas de campaña electoral. En estos casos la participación ciudadana es
mínima o en algunos momentos inexistente y el impacto en los problemas no
resulta significativo. Es este conjunto de debilidades las que someten a un
problema de legitimidad a las políticas públicas, consecuencia de la
incapacidad del Estado de convertirlas en un instrumento efectivo, incluyente y
empoderador.
Las políticas públicas se han sustentado a nivel
nacional en tres antecedentes: primero, la burocracia como elemento depositario
de una previ[
FORUM Nro. 1 enero – julio de 2011 / Revista del
Departamento de Ciencia Política, Universidad Nacional, Sede Medellín.
sión universal que trasciende los intereses
particulares del ciudadano, es decir, una forma social fundamentada en la
organización racional de los medios en función de los fines; segundo, la teoría
de las organizaciones, que busca responder a la complejidad de las sociedades
modernas a través de una organización corporativista que ha promovido la
consolidación del institucionalismo colombiano; y, tercero, el Management
Public, que consiste en aplicar dentro de la administración pública prácticas
gerenciales propias del sector privado.
Lejos de sus propósitos iníciales estos
antecedentes han materializado un contexto de corrupción, clientelismo e
ilegalidad, anomalías adheridas al sistema político, como efecto de unas
dinámicas clientelistas triangulares, engendradas en cada uno de estos tres
momentos previos, que han dificultado el fortalecimiento de las instituciones
en todos los niveles territoriales. El tercer desafío que enfrentan las
políticas públicas se da por estas relaciones entre funcionarios, políticos y
empresarios. Donde los funcionarios necesitan de los políticos para alcanzar
sus cargos y mantenerlos, los políticos necesitan de los empresarios para poder
financiar sus campañas y los empresarios de los políticos para crear leyes que
beneficien a sus empresas. Estas dinámicas recíprocas han sido uno de los
principales obstáculos de las políticas públicas, pues crean un triángulo de
hierro que concentra el poder y lo utiliza para el beneficio propio de sus
actores, excluyendo a la sociedad civil organizada y no organizada, e
impidiendo la construcción de una gobernanza. Ver cuadro 3.
Las políticas públicas presentan seis momentos que
están articulados entre sí como un proceso lineal. Abarcan desde la
identificación del problema y estudio de factibilidad, hasta la evaluación ex
post de la política creada. Los momentos planteados son:
1. La identificación del problema, es decir, cuando
hay una diferencia entre lo que hay y lo que debería ser. Por su carácter
programático y permanente las políticas públicas sólo sirven para atender
problemas estructurales que exijan formulación en un mediano o largo plazo.
2. Luego de la identificación se adelanta un
estudio de factibilidad que define los objetivos de la política, con base en la
cantidad de recursos existentes y en las metas formuladas.
3. Posteriormente, se empodera a las comunidades y
se descentralizan las funciones, de la administración pública a grupos de
interés, lo cual permite la vinculación de las sociedades tradicionalmente
excluidas, como es el caso de las minorías, en la formulación de las políticas
que buscan responder a sus demandas, partiendo del supuesto de que “nadie sabe
más sobre el problema que el afectado”.
4. Luego, se incluye la política pública en la
agenda administrativa o se convierte en norma, asignando unos recursos
financieros y técnicos que permitan ejecutarla de manera eficaz. Es aquí donde
el Gobierno tiene una participación más
5. Se formula la política, lo que significa un
punto de conciliación entre las comunidades representadas por los líderes y
movimientos sociales, y el Gobierno, para definir los parámetros y los
objetivos comunes.
6. Finalmente se implementa la política y se
estructura por líneas, programas y proyectos. De forma paralela a la ejecución
se hace una evaluación que tiene dos momentos relevantes: un momento ex
ante, que tiene lugar en la identificación e investigación de la
problemática, donde se evalúa el estado de cosas y se define la factibilidad
de la política. Por otro lado, se ubica el período de la evaluación ex post,
que se da en la culminación de los programas y proyectos, donde se determina
cuál fue su nivel de impacto, y así finalmente hacer una reingeniería de la
política, si tiene continuidad, o construir un cuadro de resultados que defina
cuáles objetivos se cumplieron, cuáles no, y qué resultados inesperados
acontecieron.
El siguiente cuadro nos ilustra los seis momentos
de la política de manera secuencial.
Cuadro 4. Momentos de las políticas públicas
